作者 中國地質大學（武漢）公共管理學院 王海娟 胡守庚
建設高標準農田，是保障國家糧食安全、實現農業現代化和促進鄉村振興的重要舉措。高標準農田建設不可避免地要打破原有的土地權屬界限，處理好土地權屬調整問題是高標準農田建設項目順利實施的前提條件。我們調研發現，農村地區推動土地權屬調整，在高標準農田建設中非常重要。
農村地區土地權屬調整調查
占地成本分攤困難，公共工程建設效果不佳。公共工程建設需要占用部分農民的土地，土地占用的成本和收益不均衡，需要分攤占地成本。但是由于特定位置的土地已經確權到農民手中，一兩戶農民不同意占用土地，基層組織就無法分攤占地面積。在這種情況下，基層組織無法對溝、渠、林、路等進行統一規劃，一些公共工程建設很難開展，形成斷頭路、斷頭渠等。地方政府要么不打破土地權屬邊界，對已有的基礎設施進行小修小補；要么被迫調整規劃或者更換項目區。這些因素，導致很多農村地區的高標準農田建設并未形成現代農田格局，工程建設效益不佳。
地塊合并困難，土地細碎化問題難以克服。農村一般采取均等化土地分配方式，按照地形條件、土地肥瘦、灌溉方便程度、距離遠近等搭配土地，農村土地呈現高度分散且相互插花的細碎形態。通過高標準農田建設，可以在物理形態上將地塊合并，改變土地細碎格局。但是由于土地權屬調整困難，要在產權上將地塊合并非常困難。基層組織在土地整治后重新分配土地面臨很多矛盾糾紛：有的農民不愿意均攤占地面積，有的農民要求按照原有的地塊格局分配土地，有的農民要求將土地分配到一個位置等等。有的地方政府在分配土地時只能按照原來的土地界線在大田塊中重新構筑田埂，將平整后的土地重新切割成小塊分配給農民。因此，很多地區在項目建設后只能按照原來的土地形態分配土地，將合并的大塊田又分割成小塊田，并沒有減少田塊的數量。
土地利用條件改善不大，土地流轉效益較低。由于土地權屬調整困難，高標準農田建設并沒有顯著改善土地利用條件，基礎設施不健全，地塊細碎化。這導致農民離土之后，新型農業經營主體缺乏流轉土地的積極性。我們在中部地區某大城市郊區農村調研發現，當地農民大部分外出務工，普遍不愿意耕種土地，但是土地很難流轉出去，即便是一些開展過高標準農田建設的土地也面臨拋荒困境。
實際上，我國有些農村地區也自主探索了一些有效的土地權屬調整辦法，湖北也有部分地區開始了探索。在公安縣，地方政府在高標準農田建設項目展開之前動員群眾形成“三塊田”的土地權屬調整的經驗，把分散土地集并連片、分類配置，在農戶確權面積不變的前提下，將“一戶多田”改成“一戶一田”；在沙洋縣，地方政府將高標準農田建設與“按戶連片”耕種結合起來，把單個農民家庭分散的土地集并，大型拖拉機、收割機及植保無人機得以高效運行，農田水利管理也更為方便。
土地權屬調整制度建設的措施
首先，可以利用土地“三權分置”制度條件。土地“三權分置”為土地權屬調整提供了制度條件，要充分激活地方政府積極性。地方政府可以在保持土地承包權穩定的基礎上采取靈活的土地經營權配置方式，將繼續耕種原有承包地的農民的土地劃分為一大塊，實現“一戶一塊田”；將農民不耕種的土地委托給村集體統一流轉，實現土地規模經營。
其次，可以充分發揮村民自治的作用。農村土地屬于集體所有，農村土地權屬調整需要借助村民自治的機制。地方政府可以借助國家投入的財政資源激活基層民主，動員農民參與到農田建設過程中，發揮農民群眾的主體性。可利用基層實施多年的“四議兩公開”、民主協商等做法，為順利開展土地權屬調整工作提供堅實群眾基礎。
再者，加快頂層設計。高標準農田建設要充分發揮效應，合理調整土地權屬、克服土地細碎化是必要條件。相關部門可以在高標準農田建設過程中搜集典型案例，或者選擇若干地區開展土地權屬調整試點工作，形成頂層設計。要鼓勵地方政府在堅持農村土地制度改革基本原則基礎上，結合地方實踐經驗，選擇若干鎮村開展土地權屬調整試點工作，在此基礎上制定完善的土地權屬調整配套制度。
作者簡介：王海娟，中國地質大學（武漢）公共管理學院副教授；胡守庚，中國地質大學（武漢）公共管理學院教授。
鏈接：淺析土地權屬調整在高標準農田建設中的重要性 農村新報數字報 (hubeidaily.net)
（原載于《農村新報》2023年10月28日）
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