作者簡介
宋小青
作者單位：中國地質大學（武漢）地理與信息工程學院
核心提示
我國已建立起了世界上最嚴格的耕地保護制度，落實了“長牙齒”的耕地保護硬措施，在推動耕地保護愈嚴愈緊加快發展的同時，探討如何為“長牙齒”的耕地保護硬措施筑牢制度基礎成為了一個關鍵性的問題。
準確理解耕地“天然”的多功能性
自《中華人民共和國土地管理法》（1998年修訂）實施以來，我們切實保護耕地、端牢中國飯碗的初心不改、決心如磐，建立起了世界上最嚴格的耕地保護制度，落實了“長牙齒”的耕地保護硬措施，推動耕地保護愈嚴愈緊加快發展。但是，有違耕地保護初衷的耕地邊際化問題尤其是非糧化依然普遍存在，而且近年來從山區向平原、從遠郊向近郊蔓延，給“長牙齒”的耕地保護硬措施帶來嚴峻挑戰。社會各界普遍認為，種糧比較效益低下是上述局面的癥結。值得注意的是，種糧比較效益是涉及居民膳食結構演進、宏觀經濟運行、收入分配調節等諸多耕地保護外部因素的系統性問題，是耕地保護制度本身難以根治的問題。那么，回歸耕地多功能性，探討如何為“長牙齒”的耕地保護硬措施筑牢制度基礎成為了一個關鍵性的問題。
耕地是水、土、氣、生等基礎性生態要素在耕地保護政策和農業市場雙重調控下，與農業勞動和農業生產技術以及管理措施相結合形成的自然-歷史綜合體。建立在基礎性生態要素相互關聯基礎上的農田生態過程，以及依賴該過程的農業生產過程和農業經營管理過程，決定了耕地具有“天然”的聯合生產特性。即，耕地在生產食物的同時，必定對其他生態系統和環境產生影響，而且這些影響將傳導給居民個體、市場和社會。這種聯合生產特性也正是耕地“天然”的多功能性。
耕地“天然”的多功能性是形成耕地多功能的基礎，但不是耕地多功能唯一決定因素。耕地多功能還受耕地經營者的價值觀、社會需求甚至是國家意志影響。事實上，人們總是根據特定階段的需要來賦予耕地多種功能。賦予的過程可以是正式的制度和政策設計，也可以是耕地經營者的期望。在這些被賦予的多功能指引下，耕地“天然”的多功能性得以被不同程度地利用。我國進入社會主義市場經濟體制后，耕地不僅是保障食物安全的基礎資源、維持農戶生計的重要資產，為耕地經營者承擔了糧食生產、基本生活保障、就業保障和家庭經濟貢獻等功能。同時，耕地也逐步成為促進經濟發展的基礎載體、維持鄉村生物多樣性的重要生境和改善鄉村人居環境的重要介質，為國家承擔了糧食安全保障、社會安定維護、國民經濟貢獻和生態環境安全維護等功能。
當這些被賦予的多功能與耕地利用形成的實際功能不一致時，就容易產生有違耕地經營者期望或制度和政策設計初衷的問題。比如，以當前普遍存在的非糧化問題為代表的耕地邊際化問題。其中一個表象原因就是，糧食生產功能不足以實現耕地經營者需要的家庭經濟貢獻功能。也正是這個原因，對國家需要的糧食安全保障功能、社會安定維護功能和國民經濟貢獻功能形成了挑戰。
“長牙齒”的耕地保護硬措施迫切需要耕地多功能管理
2020年中央農村工作會議提出，“采取長牙齒的硬措施，落實最嚴格的耕地保護制度”。2022年中央一號文件強調，落實“長牙齒”的耕地保護硬措施，實行耕地保護黨政同責。這兩次要求標志了我國“長牙齒”的耕地保護硬措施從頂層設計走向落地。但是，“牙齒”怎么長、長得牢不牢，還需要梳理、完善其制度基礎。
首先，“長牙齒”的耕地保護硬措施是我國耕地保護制度向愈嚴愈緊發展的必然結果。自土地管理法頒布實施以來，我國耕地保護經歷了將近三十年的持續制度建設。主要包括：《中華人民共和國土地管理法》（1998年修訂）提出：實行土地用途管制制度、占用耕地補償制度、基本農田保護制度；2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》要求：建立完善耕地保護責任制度和考核體系；2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調：統一行使所有國土空間用途管制職責；2015年《生態文明體制改革總體方案》要求：建立國土空間開發保護制度，健全國土空間用途管制制度，完善最嚴格的耕地保護制度；2016年，原國土資源部、農業部聯合發文，要求全面劃定永久基本農田實行特殊保護；2017年黨的十九大報告指出：把中國人的飯碗牢牢端在自己手中；2019年《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》提出科學有序統籌劃定“三區三線”。同年，自然資源部提出全域土地綜合整治試點，確保整治區域內耕地質量有提升、新增耕地不少于原有耕地5%；2020年，國務院辦公廳出臺《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》；2020—2022年，制定落實 “長牙齒”的耕地保護硬措施；黨的二十大報告指出，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中；2023年中央一號文件指出，探索建立耕地種植用途管控機制。以上制度建設顯示出耕地保護向著愈嚴愈緊的方向加快發展，為“長牙齒”的耕地保護硬措施奠定了扎實基礎。
其次，“長牙齒”的耕地保護硬措施迫切需要耕地多功能管理。從以往耕地保護制度的演進邏輯和內容來看，“長牙齒”的耕地保護硬措施就是以黨政同責的機制堅守耕地保護數量紅線、落實耕地質量提升主線、鞏固土地用途管制防線、拓展后備資源潛力底線。從這四線來看，“長牙齒”的耕地保護硬措施并不是區別于以往耕地保護制度的新措施，而是對以往制度實施的完善和具體化，讓制度“長”牢“牙齒”，更好地保護、利用耕地滿足人民日益增長的美好生活需要。從滿足需要出發，“長牙齒”的耕地保護硬措施的長效之根實質上是促進耕地多功能。耕地多功能則與市場密不可分，而且當前的農業市場信號誘致了耕地多功能系統性退化。對此，“長牙齒”的耕地保護硬措施不能僅局限于耕地資源本身，還需要將耕地置于市場之中，從制度和市場的聯系來完善耕地保護，通過制度調控好市場、服務好市場，讓市場激活耕地多功能。因此，實施耕地多功能管理是發揮“長牙齒”的耕地保護硬措施長效的迫切需要。
因“市”規“制”建立耕地多功能管理制度
耕地多功能管理制度從屬于耕地保護制度，是在耕地數量、質量、生態“三位一體”保護基礎上，統籌政府和市場職能，因循市場機制而形成的以促進耕地多功能為核心的管理制度。在把握耕地多功能性和耕地多功能的形成機制尤其是市場作用機制的基礎上，從思想邏輯、內容體系、實施協調三方面建立耕地多功能管理制度。
首先，確立制度的市場化思想邏輯。耕地多功能管理制度的設計和優化完善要凸顯“自下而上”路徑，堅持體現市場誘導制度的原則，充分體現市場對農產品、農業和農村的需求，充分考慮耕地經營者的利益訴求，充分尊重市場對耕地經營利用行為的誘致作用，尤其是誘致性作物種植替代機制、誘致性投入要素替代機制和誘致性用地類型替代機制。耕地多功能管理制度的宗旨是為市場激活耕地多功能促進耕地多功能價值向耕地經營者回歸而服務。
其次，明確“規劃—價值—責任”制度內容。實施耕地多功能規劃管理制度，在國土空間總體規劃和自然資源資產規劃基礎上，編制實施耕地多功能規劃，劃分規劃地域范圍內耕地經營主體層面與國家層面的耕地多功能分層分類體系，融合作物種植優化、投入要素優化和用地類型優化的耕地多功能布局方案，耕地經營用途管控措施。實施耕地多功能價值管理制度，劃分耕地多功能價值單元分類分級體系，開展耕地多功能價值溯源與調查監測，構建耕地多功能價值的捕獲機制、實現機制、增值機制和收益分配機制。實施耕地多功能主體責任制度，建立國家級、省級、市級、縣級、鄉鎮級耕地多功能行政管理主體體系，村級、地塊級耕地多功能經營主體體系，明確各主體促進耕地多功能的責任和獎懲機制。
最后，建立制度實施的協調機制。成立耕地多功能管理協調委員會，負責統籌耕地多功能行政管理主體、耕地經營主體，促進耕地多功能規劃管理和價值管理與市場需求充分銜接，指導開展耕地多功能管理制度實施監督和評價。
（摘編自《中國土地科學》）
鏈接：東方城鄉報數字報刊平臺-筑牢“長牙齒”耕地保護硬措施的制度基礎 (dfcxb.com)
（原載《東方城鄉報》2023年11月14日）
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